Предложения Федерального агентства по туризму к Концепции проекта ФЗ«О туризме и туристской деятельности в РФ»

1. I.                  Актуальность

В настоящее время в Российской Федерации основные принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, экономические отношения в сфере туризма, а также правила поведения участников туристского рынка, регулируются Федеральным законом от 24.11.1996          № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о туристской деятельности).

Закон о туристской деятельности внес значительный вклад в формирование правовых основ современного туристского рынка, упорядочение отношений между участниками туристской деятельности, а также усиление гарантий защиты прав туристов. Вместе с тем, предметом его регулирования является,  прежде всего,  защита прав и законных интересов туристов, выезжающих за рубеж, что, как показывает опыт других государств, является исключительно важной, но не единственной  задачей законодательства в сфере туризма.  

Другой актуальной задачей правового регулирования является формирование правовых основ создания благоприятных условий для развития туристской индустрии, а также внутреннего и въездного туризма. В этой части положения Закона о туристской деятельности носят в высшей степени фрагментарный  и декларативный характер.  Еще в 1989 году Гаагская декларация  межпарламентской конференции по туризму констатировала, что парламенты должны рассмотреть в свете выводов, сделанных на конференции, все юридические правила, касающиеся туризма, с целью их объединения (при одновременном устранении существующих пробелов) во всеобъемлющее законодательство, где были бы кодифицированы национальная политика и приоритеты в области туризма. Среди направлений, которым в рамках законодательства могло бы уделяться первоочередное внимание, следует назвать: минимальные нормы и системы классификаций; стоимость объектов и услуг; защиту туристов от эксплуатации; совершенствование и проведение в жизнь туристских законов и постановлений; финансовые стимулы для внутренних и иностранных инвесторов; туристские достопримечательности и охрану окружающей среды и т.д.

Следует отметить, что многие  нормы Закон о туристской деятельности,  несмотря на  их регулярное   обновление,  «морально» устарели, а понятийный аппарат нуждается в совершенствовании и развитии.  В частности,  содержание  самого понятия «туризм» нуждается в пересмотре. Так,   во многих иностранных правовых системах, а также в международном праве под  туризмом понимается сложный межотраслевой комплекс ( «сфера туризма»), один из приоритетов социально-экономической, эколого-культурной политики государства, а не  только путешествия (временные выезды) граждан, как об этом говорится в Законе о туристской деятельности.

За 17 лет  действия Закона о туристской деятельности  «смежное» законодательство  значительно ушло вперед и стало более современным. В результате возникли  пробелы и противоречия,  требующие согласования  и гармонизации объемного массива  правовых норм разной юридической природы.  Поэтому в Законе о туристской деятельности  необходимо уточнить комплекс методов государственно-правового воздействия на сферу туризма, а также  четко разграничить полномочия между органами публичной власти всех уровней, что будет  способствовать обеспечению единства системы исполнительной власти  в сфере туризма в Российской Федерации.   В 2008-2012 году были приняты нормативные акты и даны поручения Президента и Правительства России,  реализация которых также требует  скорейшего совершенствования законодательства о туристской деятельности.

И наконец, известно,  что сфера туризма Российской Федерации,  а также национальный туристский рынок в настоящий момент являются неотъемлемыми частями мировой (глобальной) системы туризма. Поэтому назрела необходимость комплексного приведения российского законодательства о туристской деятельности в соответствии  с международно-правовыми нормами, правилами и стандартами, в том числе актами Союзного государства России и Беларуси, Таможенного союза, СНГ, а также основополагающими принципами Всемирной торговой организации. Является актуальным и дальнейшая  гармонизация и сближение законодательства  Российской Федерации о туристской деятельности и  права ЕС в сфере туризма.

Все это свидетельствует о том, что в связи   с существенным   изменением  правовых, социальных и экономических  условий  функционирования Российского  государства и общества законодательство о туристской деятельности требует кардинального пересмотра, с учетом сохранения правовых институтов, которые положительно зарекомендовали себя.  При этом  нормотворческая практика показывает, что наиболее эффективным путем  развития законодательства в таких случаях является подготовка нового базового закона, регулирующего весь комплекс правовых проблем,  а не «точечные» изменения  действующего правового акта (см., например, Федеральные законы «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (2007) «Об образовании в Российской Федерации» (2012), «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (2011).

II. Цели, задачи и принципы нового Закона

Туризм  в новом Законе должен рассматриваться как сложный межотраслевой комплекс,  важнейший фактор обеспечение духовного и экономического единства многонационального народа России, а также эффективный способ сохранения   его культурно-национальной идентичности, обеспечения  благополучия и процветание нашей страны.

Закон призван решить следующие задачи:

1)    Политико-правовые:

– формирование правовых основ единого туристского рынка Российской Федерации, обеспечение единства туристского пространства, свободы перемещения услуг, информации и финансовых средств на туристском рынке;

– укрепление законности, общественного порядка и общественной безопасности на туристском рынке, усиление мер обеспечения безопасности туризма, защиты прав и законных интересов туристов в России и за рубежом, повышение у субъектов сферы туризма уровня правовой культуры и культуры безопасности;

– развитие институтов гражданского общества и организация их взаимодействия с органами государственной власти при реализации государственной политики в сфере туризма.

2)    Социально-экономические:

– использование потенциала туризма для обеспечения гражданского мира и согласия, улучшения жизни, здоровья и благосостояния российских граждан, а также качества социальной среды, в том числе путем создания новых рабочих мест, повышения трудоспособности, духовного и интеллектуального развития населения;

– повышение конкурентоспособности индустрии туризма Российской Федерации, переход ее к инновационному социально-ориентированному типу экономического развития за счет модернизации, энергоэффективности, улучшения качества, разнообразия и доступности услуг для населения;

– рациональное использование экономических возможностей и сбалансированное пространственное развитие субъектов Российской Федерации, формирование на их территориях современной инженерной, социальной, транспортной и иной инфраструктуры туризма, диверсификация производственной специализации моногородов и моноотраслевых городских и сельских поселений за счет развития продукции и услуг индустрии туризма;

– интеграция российской туристской индустрии в мировое туристское хозяйство; обеспечение продвижения российских предпринимателей на приоритетные туристские рынки путем эффективного их позиционирования в нишах международного туризма.

3)    Эколого-культурные:

– обеспечение комплексного подхода к сохранению и рациональному использованию культурно-исторического наследия, облика исторических поселений, содействие развитию различных видов культурной деятельности, народных художественных промыслов; вовлечение коренных малочисленных народов России в экономически выгодную для них туристскую деятельность;

– охрана окружающей среды, капитализация преимуществ Российской Федерации в сфере экологического туризма (запасы чистой воды и воздуха, нетронутые природные ландшафты, уникальная флора и фауна и др.).

4)    Информационные:

– формирование качественно нового образа России как страны, благоприятной для туризма, стимулирование интереса граждан к материальным и духовным ценностям России, ее традициям, нормам общественной жизни, формирование у населения чувства уважения к Отечеству, осознания ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями как важных факторов единения многонационального народа Российской Федерации.

Представляется, что основными ПРИНЦИПАМИ нового законодательства в сфере туризма могут  быть следующие положения:

1) конституционное обеспечение и соблюдение «права граждан на туризм» как совокупности прав на отдых, досуг, свободу передвижения, охрану здоровья, доступ  к культурным ценностям и иных прав человека и гражданина при совершении путешествий;

2)  признание, уважение и неукоснительное соблюдение и государственная защита прав и свобод туристов, осуществление им покровительства за пределами территории Российской Федерации;

3) комплексность мер государственного регулирования;

4) приоритет  развития внутреннего, въездного и социального туризма;

5)  разграничение полномочий в сфере туризма между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

6) согласованное функционирование и эффективное взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований,на основе сочетания централизации и децентрализации, единоначалия и коллегиальности;

7) качество и доступность предоставляемых государственных и муниципальных услуг в сфере туризма;

8) эффективное взаимодействие органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти с институтами гражданского общества, а также с международными межправительственными и негосударственными организациями  в сфере туризма;

9)обеспечение безопасности туризма;

10) доступность туристских ресурсов для населения Российской Федерации;

11) упрощение  визовых,  таможенных, пограничных, медицинских формальностей при одновременном повышении эффективности мер безопасности туризма;

12) поддержка профессионального образования и научных исследований в сфере туризма;

13) повышение уровня культуры туризма и  отдыха, формирование у местного населения, принимающего туристов, «туристского сознания» — идеологии гостеприимства по отношению к путешественникам.

III.Примерная структура нового Закона

С учетом  наиболее эффективного международного и иностранного опыта   структура нового  федерального закона «О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации» может выглядеть следующим образом:

I. Общие положения

1.Основные понятия

2.Предмет и задачи правового регулирования в сфере туризма и туристской деятельности

3.Основные принципы государственной политики и правового регулирования в сфере туризма и туристской деятельности.

4.Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма и туристской деятельности

5.Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации

6.Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма и туристской деятельности

7.Полномочия (права) органов местного самоуправления в сфере туризма и туристской деятельности.

1. II.                            Система туризма и туристской деятельности в  Российской Федерации

1.Структура системы туризма  и туристской деятельности в Российской Федерации.

2.Основные виды туристских поездок (путешествий) и их классификация. Характеристика  приоритетных направлений туризма в Российской Федерации (внутренний,  въездной, самодеятельный туризм)

3.Туристы, экскурсанты, постояльцы, их права и обязанности.

4.Туристские ресурсы Российской Федерации, их виды и классификация.

5.Туристская индустрия. Классификация и виды объектов туристской индустрии. Особенности из создания, функционирования и прекращения деятельности.

6. Субъекты, осуществляющие туристскую деятельность и субъекты  туристской индустрии.  Виды и классификация субъектов туристской индустрии. 

7.Некоммерческие организации туристской индустрии, их виды, классификация, цели и функции. Особенности создания, обеспечения функционирования и прекращения существования некоммерческих организаций, имеющих статус, присваеваемый  Правительством Российской Федерации (Объединение туроператоров в сфере выездного туризма, Национальная туристская организация и др.).

8.Печатные и электронные информационные ресурсы в сфере туризма и туристской деятельности

9.Работники туристской индустрии.

1. III.                         Управление системой туризма и туристской деятельности. Государственное регулирование туризма и туристской деятельности в Российской Федерации

1.Формы и методы государственного регулирования  в сфере туризма и туристской деятельности. Критерии и показатели эффективности и результативности государственного регулирования в сфере туризма и туристской деятельности

2.Программно-целевые  (установочные) методы государственного регулирования (целевые программы, стратегии и другие).

3.Единый кадастр туристских ресурсов Российской Федерации. Порядок охраны, рационального использования и развития туристских ресурсов.

4.Единый федеральный реестр туроператоров.

5.Классификация объектов туристской индустрии

6.Стандартизация деятельности субъектов туристской индустрии

7.Государственная аттестация экскурсоводов, гидов-переводчиков и инструкторов проводников.

8.Продвижение внутреннего и въездного туризма с целью формирования образа России  как страны, благоприятной для туризма. Туристско-информационные центры. Представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за рубежом. Премия Правительства Российской Федерации за достижения по развитию туризма.

9.Методы государственной поддержка приоритетных направлений туризма и туристской деятельности. Инвестиционная деятельность в сфере туризма. Концессионные соглашения, туристско-рекреационные особые экономические зоны, субсидирование строительства средств размещения, реестры малых средств размещения и др.

1. Информационное обеспечение туризма. Государственные автоматизированные информационные системы, ресурсы и технологии
2. Статистика туризма.
3. Методы обеспечения безопасности туризма. Информирование об угрозе безопасности туристов. Специализированные службы обеспечения безопасности туристов. Порядок оказания экстренной помощи туристам,  правовой статус ситуационно-распределительных центров, система управления рисками в туризме. Страхование в сфере туризма. Медицинская профилактика.
4. Профессиональная сертификация работников туристской индустрии независимая оценка качества образования в сфере туризма, общественная аккредитация образовательных организаций, осуществляющих деятельность в сфере туристского образования..
5. Независимая  туристско-рекреационная экспертиза.
6. Саморегулирование в сфере туризма и туристской деятельности
7. Формирование в обществе культуры туризма и отдыха.
8. Государственный контроль (надзор) в сфере туристской деятельности.

1. IV.                         Организация осуществления деятельности  субъектов туристской индустрии.

1.Туроператорская деятельность и турагентская деятельность.  Договоры,  направленные на формирование, продвижение и реализацию туристского продукта.  Договор о реализации туристского продукта.  Договор агентирования в туризме. Договор на организацию круизного путешествия. Договор  на организацию клубного отдыха (таймшер). Финансовое обеспечение (договор страхования гражданской ответственности туроператора, банковская гарантия). Особенности заключения договоров в сфере туризма  с использованием современных информационно-коммуникационных технологий. Правовой статус операторов  автоматизированных туристских информационных систем.

2.Деятельность гостиниц и других средств размещения. Договор гостиничного обслуживания (на предоставление гостиничных услуг)

3.Деятельность экскурсоводов, гидов, гидов-переводчиков, инструкторов-проводников (договор на экскурсионное облуживание, договор оказания услуг инструктора-проводника на сопровождение  по маршруту повышенной опасности).

4. Особенности организации осуществления туристской деятельности в Арктике и Антарктике,  в особо охраняемых природных территориях (природных комплексах), на территории объектов культурного наследия, туристско-рекреационных особых экономических зонах и др.

1. V.                             Международное сотрудничество в сфере туризма

1. VI.                         Ответственность за нарушение законодательства о туризме и туристской деятельности.

IV. Результаты принятия  Закона

По мнению Ростуризма, принятие нового Федерального закона «О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации» будет способствовать:

Превращению сферы туризма в реальный сектор экономики и  важнейшее направление жизнедеятельности Российского государства и общества;

усилению гарантий защиты прав и законных интересов туристов и обеспечению их безопасности,

         повышению эффективности правового регулирования туризма на  федеральном, региональном и муниципальном уровне, а также  обеспечению стабильности, непротиворечивости  и предсказуемости законодательства в сфере туризма;

формированию правовых основ государственной поддержки развития внутреннего и въездного туризма на всех уровнях публичной власти;

         укреплению  законности и правопорядка на туристском рынке,

         приведению законодательства Российской Федерации о туристской деятельности в соответствии с наиболее эффективными международными и иностранными  правовыми стандартами в данной сфере.